Quem ganhou e quem perdeu, governo a governo

94 medidas de Lula a Lula 3, uma a uma: quem levou o benefício, quem pagou a conta e com que prova.

94medidas em 5 governos, de 2003 a 2026: 21 deram à base, 18 ao topo, 19 custaram à base. Todos fizeram as duas coisas. Quando veio o ajuste, a conta começou pela base.

A pergunta

Governo a governo, de 2003 a 2026: que medidas deram à base, quais deram ao topo ou custaram à base, e com que força de prova? A mesma régua vale para todos. Os governos de Sarney a FHC entram depois.

A resposta curta

Todos fizeram as duas coisas. Nas 94 medidas, 21 são de base, 7 amplas, 14 mistas, 15 indeterminadas, 18 de topo e 19 de custo na base. Nenhum governo tem menos de 2 medidas de base nem menos de 2 de topo. É contagem de medidas, não de dinheiro.
O que mais deu à base está bem medido, e é pouco: o mínimo e a transferência. A valorização do salário mínimo (cerca de 40% da queda da pobreza de 2002 a 2013), o Bolsa Família (quase 17% da queda do Gini de 2001 a 2006, custando 0,5% do PIB), o auxílio de 2020 (extrema pobreza de 6,05%, que seria de 13,50% sem os benefícios) e o novo Bolsa Família de 2023.
O topo ganhou por canais que atravessam governos. A isenção de lucros e dividendos de 1995 ficou com todos; a Lei 15.270/2025 criou o imposto mínimo e a retenção sobre dividendos, sem revogar o artigo que isenta. As páginas de Lula 1 e 2 e de Dilma classificam o juro alto como topo. O subsídio ao capital sem contrapartida medida aparece em quase todas: IPI dos carros (2008 e 2012), BNDES e PSI, desoneração da folha (de 2011, mantida até 2027), Refis de 2017, regimes setoriais da reforma do consumo.
No ajuste, a base pagou primeiro, nos dois lados. Dilma em 2015 (pensão, seguro-desemprego, abono adiado, tarifaço, corte de investimento), Temer (teto, reforma trabalhista, terceirização), Bolsonaro (mínimo sem ganho real de 2020 a 2022, fórmula da EC 103, corte do auxílio em 2021) e Lula 3 no pacote de 2024 (limite do mínimo, BPC, abono). No mesmo movimento, o topo foi poupado: dividendos isentos com Bolsonaro, supersalários fora do teto e folha desonerada com Lula 3.
A prova é desigual. Só 23 das 94 classificações (24,5%) são medidas por estudo ou série; 42 (44,7%) se apoiam no texto da norma e 29 (30,9%) são inferidas. Temer tem uma medida medida em 14.

As contagens, governo a governo

Cada barra é um governo; cada trecho, uma classe, com o número de medidas. O comprimento é o número de medidas da página, que muda de governo para governo.

base
amplo
misto
indeterminado
topo
custo na base

Lula 1 e 22003-2010 · 24

535371

Dilma2011-2016 · 22

63445

Temer2016-2018 · 14

212225

Bolsonaro2019-2022 · 12

32124

Lula 32023-2026 · 22

532534

As medidas por governo e por classe, e a força da prova
governo	base	amplo	misto	indeterminado	topo	custo na base	total	medido	documentado	inferido
Lula 1 e 2 (2003-2010)	5	3	5	3	7	1	24	6	10	8
Dilma (2011-2016)	6	0	3	4	4	5	22	7	8	7
Temer (2016-2018)	2	1	2	2	2	5	14	1	7	6
Bolsonaro (2019-2022)	3	0	2	1	2	4	12	6	3	3
Lula 3 (2023-2026)	5	3	2	5	3	4	22	3	14	5
total	21	7	14	15	18	19	94	23	42	29

Fonte das contagens

A régua e os limites dela

A mesma régua para todos os governos, de direita, de centro e de esquerda. Leia os limites antes da lista.

base: o benefício principal foi para os 40% mais pobres ou para os trabalhadores de salário baixo (exemplos típicos: valorização do salário mínimo, transferência focalizada, previdência rural).
amplo: beneficiou a maioria, inclusive a base, sem concentrar no topo (exemplo típico: o fim da hiperinflação).
misto: quando a evidência não decide.
indeterminado: quando a evidência não decide.
topo: o benefício principal foi para os 10% mais ricos ou para o capital (exemplos típicos: isenção de dividendos, desoneração sem contrapartida, subsídio a grande empresa).
custo na base: o custo principal caiu sobre a base (exemplos típicos: corte de benefício, regra que reduz aposentadoria, imposto regressivo).

medido: há estudo ou série que mede o efeito distributivo.
documentado: a norma diz quem paga ou recebe.
inferido: raciocínio sobre a regra, sem medida.

A classificação é juízo. Cada página classificou as suas medidas pelo brief comum, e cada uma diz o critério quando a escolha é discutível. O mesmo fenômeno pode receber classificações diferentes: o juro real alto é topo em FHC (inferido), em Lula 1 e 2 (medido) e na alta da Selic de Dilma (inferido), mas é custo na base em Lula 3, onde a página olhou o devedor e deixou o credor como inferência. Nenhuma das classificações foi alterada aqui.
As escolhas desta nota nas linhas compostas. O Cruzado (“amplo, temporário”) ficou amplo; o pente-fino do CadÚnico de Lula 3 (“misto em 2023, custo na base em 2025”) ficou misto, por ser escolha discutível; o pacote do BPC e do Proagro ficou custo na base, que é o da parte principal (o BPC), com evidência inferida por ser a mais fraca da mistura; os dois impostos do topo de Lula 3 (“amplo, custo no topo”) ficaram amplo; a desoneração da folha mantida em 2024, com o RERCT e a reoneração gradual, ficou topo, porque a linha trata da manutenção do benefício e duas das suas três partes são topo na página. A CPMF de FHC tinha como evidência “citado”, que é marca de fonte, e entrou como inferido.
Contagem não é peso. Uma linha pode ser um benefício de 0,36% do PIB (o Bolsa Família em 2010) e outra, juros de 5,0% do PIB no mesmo ano (página de Lula 1 e 2); a desoneração da folha de Dilma custou R$ 54,3 bilhões nominais em quatro anos, enquanto o Bolsa Família de 2014 custou R$ 27 bilhões nominais (página de Dilma). As tabelas não somam valores, e esta nota não os somou.
As tabelas não são do mesmo tamanho nem da mesma lista. Cada página escolheu as suas medidas: Lula 1 e 2 contam como medida a isenção de dividendos mantida, Dilma e Temer não a contam; Temer conta um programa de partido e uma PEC rejeitada; Bolsonaro tem 12 linhas, feitas a partir da página por quem orquestrava, e os impostos do período estão em outra página (os impostos de Bolsonaro e de Lula (2019-2026)); Sarney-Itamar junta três governos e a Constituinte.
Herança e ciclo externo. O que acontece num mandato não é só obra dele: o Real de Itamar aparece na pobreza de FHC, a recessão de Dilma na de Temer, o boom das commodities no crescimento de Lula 2, a pandemia no de Bolsonaro, e a regra do mínimo de Dilma e de Temer vem de Lula. A página o Brasil desde 1985 — os números de cada governo trata disso na seção o que a comparação não autoriza, e esta síntese herda todos aqueles limites.
A evidência é desigual entre governos. A parte medida vai de 50% das linhas (Bolsonaro) a 7% (Temer); boa parte do que é documentado diz quem recebe pela regra, não quanto. Onde a página não achou estudo de incidência (o teto, a terceirização, a CPMF, as privatizações), a classificação é inferência sobre a regra.
O topo mede-se mal. A PNAD vê pouco o lucro e o juro; por isso as páginas usam o WID e as declarações do imposto de renda para o 1%, e muitas medidas de topo ficam inferidas ou documentadas, não medidas. A queda do Gini de 2002 a 2014 conviveu com a fatia do 1% parada ou subindo, conforme a fonte.

As medidas no tempo

Cada quadrado é uma medida, no ano em que começa. Escolha um governo, uma classe ou a força da prova: o desenho e a lista mostram só o que você escolheu.